01  政府产业引导基金的概念

产业引导基金有两种概念。一是指各级政府以财政出资设立，具有引导性质的政策性基金，统称为政府投资基金。政府投资基金是通过财政单独出资或吸引社会资本共同参与，设立或参股设立创投基金、产业发展基金等形式，以股权投资为主要运作方式，实现支持相关产业发展、推动经济转型升级等既定政策目标的资金。政府投资基金有多种名称，如政府（股权）投资引导基金、政府出资产业投资基金、创业投资引导基金、政府引导基金、政府产业基金等。二是专指由政府主导出资设立的政策性母基金（FOF基金），以股权投资形式与社会资本共同设立子基金。

从广义视角出发，产业引导基金或政府投资基金的分类如下表所示。

资料来源：深企投产业研究院整理。

02 我国政府引导基金的实际规模及其作用

国资和政府产业引导基金已成为我国新设立私募股权、创业投资基金的主力，但就国内PE/VC基金累计募资规模、当前存续规模而言，国资LP尚未占据主体地位。

截止2023年底，我国政府引导基金累计目标规模在12-13万亿元之间，但累计募资规模3.5万亿元左右，资金到位率30%以下。根据财新周刊《耐心资本何来》一文报道，多家机构对政府引导基金的累计规模估算大致相同，即截止2023年底累计目标规模超13万亿元，认缴规模约7万亿元。根据清科研究中心数据，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元人民币，已认缴规模约7.13万亿元人民币。从累计募资情况看，基于深企投产业研究院对有关地市产业引导基金的数据统计，资金到位率多在1/3以下。比如根据投中研究院数据，截止2023年Q3，各级政府共成立1557只政府引导基金，自身规模累计达2.99万亿元。根据中国证券报报道，截至2023年11月底，全国政府引导基金出资总额达3.43万亿元。

从存量来看，目前我国政府引导基金存续规模、管理规模在1万亿元以上，占全国规模比重约十分之一。根据中国证券投资基金业协会数据，截止2022年底，勾选了“政府引导基金”标签的私募股权、创业投资基金合计1814只，基金规模11542.47亿元。从占比来看，2022年存续私募股权、创业投资基金数量合计50878只，存续规模合计为13.77万亿元，政府引导基金数量和存续规模占比分别为3.6%、8.4%。2020年至2022年，政府引导基金合计增加了193只，基金规模合计增加了1708.15亿元，如下图所示。

图1  2020-2022年我国政府引导基金数量及管理规模

资料来源：《中国证券投资基金业年报（2021-2023年）》，深企投产业研究院整理。包含勾选了“政府引导基金”标签的私募股权、创业投资基金。

政府引导基金的备案规模（初始实缴募资规模）与认缴规模差距较大。根据中基协数据，2022年新增备案私募股权、创业投资基金合计8725只，备案基金规模合计4461.59亿元，其中勾选了“政府引导基金”标签的基金合计141只，备案基金规模117.22亿元，政府引导基金当年备案数量和基金规模占比分别为1.6%、2.6%，总体占比较低。根据清科研究中心数据，2022年新设立政府引导基金认缴规模约4800亿元，备案规模（初始实缴募资规模）仅为认缴规模的2.4%。

近年来，地方政府引导基金和国有资本成为新设立基金的主要出资方之一。根据财新周刊援引LP投顾数据，2023年中国新备案的7383只私募股权基金认缴规模为1.6万亿元，国资和政府引导基金LP数量占比为三分之一，但认缴出资额占全部LP出资额的70%。根据财联社数据推算，2023年中基协新备案的私募股权投资基金共计7535支，总注册资本约2.75万亿元，其中政府资金（包含政府投资平台、各级政府产业引导基金）认缴规模约6566亿元，占机构LP认缴规模的51%，占总注册资本的24%。根据FOFWEEKLY报告，2023年人民币股权投资市场LP认缴规模1.84万亿元，其中政策型资金（即国有资金、政府产业引导基金）占比超过50%。

2022年至2023年，国资和政府引导基金实缴出资规模并未出现跨越式增长，而是由于全社会新增出资规模大幅下降，导致国资占比提升。从实际出资规模来看，2019至2021年，我国私募股权、创业投资基金年度新增出资规模分别为10701.71亿元、10876.36亿元、11712.32亿元，均在1万亿元以上，而2022年大幅下滑至0.72万亿元。而从政府引导基金的存续规模来看，2021年、2022年分别增加了632.93亿元、1075.22亿元，我们推断，2022年政府引导基金实际新增出资规模1500亿元以内，占国内股权投资新增募资规模的20%左右。

图2  2019-2022年我国私募股权、创业投资基金各类投资者新增出资规模及与政府引导基金规模增长比较

资料来源：根据《中国证券投资基金业年报（2019-2023年）》测算，深企投产业研究院整理。

2023年资本市场形势更加严峻，私募股权、创业投资基金新增认缴及出资规模进一步下降，政府引导基金同样受到影响。根据清科研究中心数据，2023年中国股权投资市场新募基金数量6980支，同比下降1.1%，新募基金认缴总规模18244.71亿元，同比下降15.5%；其中，政府引导基金和政府机构/出资平台的合计披露认缴出资金额近6200亿元，占比达到40.6%，相比2022年增长6.7个百分点，但认缴规模相比2022年减少约1100亿元。2023年新设立的政府引导基金有107只，同比下降25.2%；已认缴规模为3118.46亿元，同比下降35.0%。

我们认为，虽然国资及政府引导基金的认缴规模很大，国资背景LP是中国股权投资市场的主力军之一，但在2022-2023年期间实际出资规模并未大幅提升。只是在全社会出资整体下行的背景下，国资背景LP发挥了压舱石的作用，并导致其占比进一步提高。

一些研究人员认为当前国资LP与民间创投争利，国有基金、政府引导基金对民间创投和民间资本形成“挤出效应”，我们认为这种观点没有建立在严谨的数据分析基础之上，并且将国资认缴规模与实际出资规模混同，经不起推敲。财政出资、国有平台公司出资的资金来源，与民间创投和民间资本并非来自同一渠道，且就一年数千亿元的出资规模而言，相比金融系统的体量可谓微不足道。至于国资LP与民间创投争利情况，放在股权投资市场下滑、投资活动萎缩的大背景下，更是未触及问题根本。很大程度上，投资标的的集中度提高，使得头部基金管理人的优势更加明显，也可能导致基金管理人的业绩表现加速分化，而不同基金的业绩表现与出资方的性质并无直接关系。

总体来说，国资LP的兴起并非股权投资募集规模减少、民间创投收缩的原因。2022年下半年以来，美元加息周期导致的新兴市场资本外流、地缘政治冲突及中美金融脱钩加剧、国内退出市场流动性受限、二级市场表现不佳对一级市场造成冲击、近期高净值家庭总财富缩水等因素叠加，导致国内股权投资市场募资端、投资端和退出端均出现困难，市场信心不足。

——美元基金募资艰难，其他募资渠道尚在拓展中。在美国在高科技领域对华股权投资限制及其引发的寒蝉效应影响下，美元基金规模大幅萎缩。根据清科研究中心数据，2023年新募外币基金共计77支，募资规模约为1088.70亿元人民币，同比降幅分别为32.5%和56.4%。国内GP也在加大与其他国家和地区的股权资本对接力度，比如中东国家的主权财富基金，缓解募资难的问题，同时也需要适应中东基金对产业发展、招商返投的具体要求。

——A股IPO发行节奏放缓导致退出困难。国内股权投资主要依赖IPO退出，并购、转让、回购、S基金交易等模式占比较低，监管收紧与A股IPO发行节奏放缓，对各类基金包括政府引导基金的退出都造成严重影响。IPO根据LP投顾数据，2021年至2023年，VC/PE的A股IPO退出笔数从2021年近4000笔降至2023年不足3000笔，IPO退出金额从2021年近1800亿元降至2023年的1049.18亿元。

——二级市场表现不佳对一级市场造成冲击。从二级市场情况来看，根据英国金融时报最新报道，中国占MSCI新兴市场股票指数的权重，已从2020年的逾40%降至四分之一。二级市场资金流入有限，股市整体不振，导致整体市场包括一级市场的估值下调，资金流动也受到阻碍。当然，二级市场情绪可能会逐步改善，伴随美元加息周期结束，国内指数估值水平也可能会提升。

现实经济世界终究不是完全市场经济的理论模型，最优选择往往不可实现，在市场化LP成为稀缺资源的背景下，国资LP的规模扩张，就成为股权投资市场正常运转的次优选择。当然，随着资本市场深化改革，养老基金、保险基金、社会保障基金加大在私募股权投资尤其是创业投资的比重，募资端的出资结构可能更加平衡，退出端IPO常态化，有利于我国股权投资市场长期发展。

03  新发展阶段政府投资基金的意义

随着全球科技和产业竞争持续加剧，产业竞争成为大国战略竞争的核心，培育壮大耐心资本规模，推动股权投资市场稳定发展，以资本市场助力新质生产力发展意义重大。在此过程中，政府投资基金可以发挥积极作用。

投早、投小、投硬科技，当好长期资本和耐心资本，是国家战略对科技金融的重点要求。2024年4月国务院发布的《关于加强监管防范风险推动资本市场高质》（“新国九条”）提出，“着力做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。推动股票发行注册制走深走实，增强资本市场制度竞争力，提升对新产业新业态新技术的包容性，更好服务科技创新、绿色发展、国资国企改革等国家战略实施和中小企业、民营企业发展壮大，促进新质生产力发展。”二十届三中全会《决定》提出，“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。”“构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策。”

在当前政策引导下，一二线城市的政府投资基金进一步发力，逐步形成种子基金、天使基金、科技成果转化基金、创投基金、产业基金等覆盖企业成长全周期的基金体系。发达地区的引导基金规模进一步壮大，比如近期北京发布新一批总规模500亿元的产业投资基金，上海也设立了总规模890亿的三支产业先导母基金。

04  我国政府产业引导基金发展历程

我国第一支真正意义上的政府引导基金为2002年成立的中关村创业引导基金。从2002年起，我国政府积极推动成立引导基金，2005年国家发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。2007年，科技部、财政部发行的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定，引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。但这一阶段相关政策文件仅仅提出引导基金的设想，对于基金的组织结构、运作机制、风险控制等未做出具体安排。

2008年10月，国家发展改革委、财政部、商务部发行《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，从七个方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，引导基金的管理，对引导基金的监管和引导，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。从2008年开始，我国政府引导基金进入规范化、快速发展阶段，全国各级政府开始尝试设立政府引导基金，推动地方经济和产业发展。

图3  我国政府产业引导基金发展历程

资料来源：深企投产业研究院整理。

05  政府产业引导基金招商存在的问题

政府产业引导基金作为落实产业政策的有力工具，在一些地区招商引资、振兴经济中发挥了重要作用，尤其是国内部分地区产业引导基金的运营管理取得良好成效，成为有效市场和有为政府深度结合的典范。在招商内卷过程中，基金招商逐渐成为各地招商标配，但基金招商能力和运行绩效往往与城市发展水平同步，特别是后发展地区的基金招商总体可谓乏善可陈。

从全国来看，地方政府产业引导基金招商普遍存在的问题，包括：1）募资端问题，对社会资本带动能力弱、国资出资为主，或者社会资本到资慢、其他资金募不齐、基金难以如期成立；2）投资端、管理端问题，如缺少投资项目储备、资金结存和闲置严重，政府与社会资本方利益难以协调一致、返投难度大、市场化运作不充分、基金管理人水平低、缺乏有效的监督和激励机制等；3）退出端问题，包括退出机制不完善、基金到期退出难、同一基金管理人不同基金对同一项目接力投资（内循环）等问题；4）运营与招商绩效问题，包括资金回报率低、投资项目难以在当地落地、市级与区县级基金招商缺少协同、对产业发展支持作用不明显等。

06  产业基金招商的关键成功因素

做好产业基金招商绝非易事，地方政府需要量力而行，特别是财政困难的地区，需要三思而后行。

大体来说，产业基金招商有以下关键成功因素：

一是基础禀赋、产业优势与投资方向匹配。产业基础和经济禀赋客观上制约产业招商以及产业基金招商的方向。产业招商需要围绕产业集群建设、提升产业竞争力、促进经济发展的总目标，现有产业基础和经济禀赋，客观上决定了区域产业发展的有效路径。产业基金招商也应遵守这种路径，所招引的产业项目与地区产业升级方向匹配，因势利导放大基础优势，才能有效提升产业能级、实现基金招商效率最大化，反之则事倍功半。2008年合肥对京东方的投资，是建立在家电支柱产业快速发展、规模已跃居全国城市前列的基础上，投资电视面板是完善家电产业链配套的重要举措，能够极大提升家电产业集群的竞争力。合肥当时在TFL-LCD液晶显示、等离子显示路线上同时布局，对冲技术和市场风险，而对等离子显示的投资项目也最终失败。

二是要能够精准把握产业赛道和投资方向。根本上是要有相应的信息和知识。把握产业赛道有两层含义：一是对区域主导产业、战略性新兴产业的发展路径有清晰认知；二是对国内相关产业的发展方向和趋势、高成长赛道和未来产业能够精准判断，并持续跟踪、分析。这是站在城市产业发展的整体上，综合的投资研究能力，需要依赖自身人才团队以及外部产业专家、智库资源，制定总体发展路线。从各地的有效经验看，组建专业化的投资、研究和招商团队，与本行业高级专家、高等级科研院所、龙头企业及企业家、头部私募机构紧密合作，通过行业智库和多种渠道持续更新行业知识，及时把握技术和市场趋势，才能精准把握产业的投资机会。对不发达地区来说，在自身人才团队和研究能力有限的情况下，更需要借助外力资源。

三是要有效整合产业招商资源。产业基金招商是系统工程。在产业基金招商逐渐成为各地招商标配手段之后，产业招商竞争更加激烈，在面对优质项目和企业时，单纯提供资金的基金招商手段也不一定能脱颖而出。实施平台战略，以基金为纽带，整合各方面资源，打造产业发展的开放生态圈、朋友圈，形成面向企业的综合服务平台、要素供给平台，才是发达地区产业基金招商、资本招商的核心竞争力。

打造生态圈、朋友圈，具体手段包括：1）联合本地龙头企业、本地优势产业的产业资本，依托其供应链资源、行业信息优势、业务多元化或投资发展需要，深度获取项目资源，可表现为“行业+产业资本（龙头企业/本地链主）+主题基金”方式；2）联合与拟布局赛道相关的国内高等级科研院所，关注行业内的成果转化和产业化机会，可表现为“院所+产业资本+创投基金”方式；3）联合行业头部私募机构、券商系管理人等，以优秀GP作为母基金或子基金的管理人，利用其产业资源优势；4）依托国家政策扶持优势，站位国家战略发展大局，获取国家级产业引导基金以及央企产业基金支持；5）整合金融服务生态圈，与银行、券商、融资担保机构等合作，形成面向企业全生命周期的金融服务体系，特别是满足企业借贷、上市融资等方面的需求；6）建设产业联盟，推广优势产业和重点园区品牌；等等。

四是市场化和专业化运作。市场化运作机制不完善是掣肘政府产业基金运作效率的主要因素之一。从有关地区的成功实践看，市场化和专业化运作，主要体现在“设募投管退”环节：1）在设立端，采用委托管理模式，利用市场化原则筛选优质GP，同时致力于扶持培育本地管理机构，提升自身的直投管理能力，形成本地机构与外地优秀GP的有效竞争。筛选标准综合化，包括基金管理经验、投资业绩、募资能力、出资实力、研究能力、核心团队、服务能力（如产业资源、金融资源）、本地化管理能力等。2）在募资端，一些地区通过提高政府出资上限、放宽子基金及管理人注册地限制、拓展市场化募资渠道（如险资、银行及理财子、产业资本、海外资金、科创债/科创票据）等方式来提高募资效率。3）在投资端，明确投资定位、丰富投资方式、优化返投机制，以提升基金出资效率效益。4）在管理端，建立健全基金分类管理机制、授权机制、让利机制、激励机制等，进一步调动政府管理部门、GP方、LP方等参与主体的积极性。比如根据投资领域、返投达成情况、退出情况的评价结果，给予管理人有效激励。5）在退出端，建立容错机制、延长存续期、积极推进S基金（二手份额转让基金）试点、健全国有资本份额评估细则等，助力缓解退出难题。

07  中小城市产业基金招商思路

一是加强产业基金招商研究。依托地方特色优势产业，特别是在都市圈内具有显著的规模体量，甚至在全国产业集群中也占有一席之地的产业领域，结合行业形势和投资现状，研判产业发展趋势，梳理地方可以发展的赛道方向，研究重点领域的基金招商机会。从行业赛道出发，梳理一批可对接的目标基金清单、专业投资机构清单、招商目标企业清单，为构建基金招商生态圈提供支撑。除了特色优势产业以外，地方特色资源禀赋同样可以和基金招商衔接，比如中西部一些地区，在矿产、能源、材料、文旅、农林资源领域具有显著优势，在新能源、储能、生物质资源等开发利用方面场景丰富，通过资源+市场+应用+基金协同，也有可能产生优质项目落地机会。

二是加强各级产业基金统筹协调。一些地区，地市、县区乃至镇街都设立了产业基金，有必要加强各级政府产业基金的统计、协调及相关监管工作，建立高效畅通的统筹管理协调机制。建设完善全市产业基金统计数据库和产业基金储备项目库。一些中西部地区可以结合地方产业特色（比如军工产业基础）积极对接国家基金、央企基金，拓宽资金渠道。与发达地区对口合作的地区，可以考虑围绕产业转移承载的产业方向，合作设立产业转移协同基金，吸引具有发展潜力但在发达地区发展受限的优质项目落地。

三是深化与市场化基金机构和GP的合作。积极引入优秀的市场化投资机构或基金管理人作为产业基金的运作管理机构，发挥其资源和人才优势，拓展优质项目来源，推动产业基金市场化运行。在重点母基金可以下设不同子基金，引入基金管理人委托竞争机制，提升基金投资管理水平。在GP选择上，由于中小城市的议价能力有限，选择头部或者排名靠前的GP难度大，更多要考虑产业资源、管理人背景的匹配度。

四是构建基金监管及绩效评价体系。可以制定出台统一的政府产业基金绩效评价指导框架，包括政府对基金管理部门的评价，对基金管理人的评价，母基金对子基金的评价，以及基金管理人对投资项目的评价等，从政策绩效（基金杠杆效应、对产业带动效应等）、经济绩效（投资回报率、内部收益率等）、管理效能（运作效率、合规情况、专业管理水平）等维度设计绩效评价体系。对产业基金实施全过程绩效管理，同时规范政府产业基金运作流程，强化风险管理控制；建立创新的容错机制，提升基金管理人投资积极性。

五是完善“基金+园区+链主”协同招商模式。鼓励具有财力的县区与本地上市企业、行业龙头企业合作，聚焦当地重点园区招商设立主题基金，以“政府产业基金+行业龙头企业+专业投资机构”的模式（CVC投资模式）进行基金运作，开展投行化、专业化招商，结合链主企业资金、信息和销售链优势及基金管理机构资本运营能力，引进补链强链延链的实体项目。