作为专注于招商咨询一体化的服务机构及政府智库，深企投集团与旗下的深企投产业研究院长期致力于招商研究工作。近期，在建设公平竞争的全国统一大市场要求下，全国清理招商引资滥用税费优惠政策行动已全面升级，8月1日国务院《公平竞争审查条例》将正式实施，为这一清理行动提供了更为坚实的法律保障。这一变化意味着地方政府在招商引资工作方面将步入一个全新的环境，尤其是中小城市的招商工作将面临更为严峻的挑战。本文旨在系统梳理清理税费政策的背景、分析其对招商引资工作的影响、探讨全国后续招商工作的发展趋势，并提出相应的招商对策，以供参考。
01 清理税费政策的背景
税收竞争是招商竞争中最主要和最常用的手段。我们在以前的公众号文章中提到，招商竞赛是我国经济发展体制的重要特色，通过政府经济发展职能与地方行政官员的激励相容，有利于推动地方政府改善城市基础设施和公共服务配套，持续提升营商环境。一些学术研究表明，在财政分权体制下，税收成为最主要也是最常用的招商引资手段。实证研究也表明，我国地方政府之间存在着广泛的税收竞争。在现行财税体制下，地方政府可以通过由中央政府批准的税收优惠政策以及地方性（不规范）的财政返还、财政补贴和税费减免等方式调整税负。低税负有利于资本流入和企业入驻，带动地方经济增长。按照经典税收竞争理论，随着地区间税收竞争的广泛展开，各地政府纷纷采取降低税负的均衡策略，使得各地区之间的宏观税负水平差异逐渐减小，并随着时间的推移逐渐趋同。在理想情况下，不同地区之间的经济收敛或者说人们收入及福利水平的均等化，与全国范围内宏观税负的均等化同属一个过程。 不规范的招商和税收竞争负面效应逐渐加剧。地方政府利用税率手段进行的招商竞争，不仅对资本、劳动力等经济要素的区域配置产生影响，而且会使不同地区经济发展潜力产生差异，过度的税收竞争会造成竞争失败一方的财政资源外流，甚至产生极化效应，造成地区间差距拉大。招商竞争内卷严重，地方政府滥用税费补贴政策，造成财税资源损失，造就一批追逐税收洼地、在不同地区辗转腾挪的“候鸟式”企业。政府和企业在招商博弈过程中的策略互动，导致企业获得更大的主动权，对项目落地的政策诉求逐步提高，并存在普遍化的趋势，即不同规模、不同类型的企业，包括一些行业龙头乃至国家冠军企业，利用地方的招商竞争来争取最大幅度的投资优惠政策。与地方重大投资项目相伴的税收优惠、财政补贴、金融支持，可能导致资本价格扭曲以及“体制性产能过剩”，再与行业周期性过剩叠加，不但放大行业的波动性，也因为对全球市场供给和价格的影响，当前已引发国际贸易方面的争端。不规范的招商竞争和税收竞争，导致了地方保护和市场分割，阻碍公平竞争的全国统一大市场建设。 新发展阶段继续发挥地方招商竞争正面作用，需要综合解决四个方面的问题。县域招商竞争机制并非孤立存在，而是与我国政府职能、央地关系、财税体系以及产业政策等紧密相连，共同构成了一整套关于经济发展的制度安排。为了充分发挥招商竞争的正面效应，并有效抑制其可能带来的负面冲击，必须从这四个关键方面着手进行综合考虑与施策。 一是政府职能方面，在新发展格局下，要推动建设型、发展型政府与服务型政府职能的深度融合，以适应市场经济体制的深化。我国作为发展中的庞大经济体，地区间存在显著的差异性和多样性，发展始终是推动区域协调和经济收敛的关键。在与发展职能有关的招商引资方面，需要地方政府结合国家主体功能区战略、大都市圈发展战略、生产力重大布局等国家战略规划要求，理清地方禀赋优势，认清本地区现阶段推进高质量发展的战略、任务和目标，并在地方多元发展目标下明确招商引资的具体任务。 二是央地关系方面，继续完善中央和地方治理关系改革，解决央地财权事权不匹配的问题，完善支出责任划分，推动地方形成强大动力和精准推力。优化地方政绩考核机制，避免面向所有地区一刀切，根据地区发展的阶段性特征，有针对性地进行重点考核。探索法治化、与市场接轨的招商激励机制等。 三是财税体制方面，推进新一轮财税体制改革，适当降低地方对增值税、流转税的依赖，健全地方税、直接税体系，以优化共享税为主体的收入划分模式，并适当提高直接税比重。在招商引资过程中，通过硬化财政纪律约束，推动地方根据财政承受能力量入为出。强化项目合规审查和追责机制，是抑制重大招商项目风险的重要举措。 四是产业政策方面，推进现代化产业体系建设，推动产业基础能力高级化、产业链现代化，加快发展新质生产力，保障产业链供应链安全稳定，产业政策不可或缺。面对全球科技和产业竞争，选择性产业政策仍将发挥重要作用。地方招商引资优惠政策是产业政策的重要组成部分，特别是发达地区对战略性新兴产业、未来产业的优惠政策力度大，并成为具体产业政策的风向标，但要符合公平竞争原则、强化市场竞争机制，对地方政府政策制定和执行能力提出更高要求。 02 全面清理规范税费对招商引资工作的冲击
税收优惠是后发展地区招商的核心手段。县区、开发区作为招商的主要决策主体，在招商过程中一般会针对具体项目特别是重点项目进行综合评估判断，主要是对项目带来的收益（产值税收地方贡献、就业带动、对产业链的拉动作用等）和招商代价（企业对于各类补贴的诉求、地方贡献奖励等）进行平衡性测算。后发展地区招商主要是在“一事一议”、“一企一策”的框架内，利用两种杠杆：一是基于项目地方经济贡献（税收地方留存总额）予以奖励，实质是税收返还；二是项目投资补助（包括固定资产投资补助、用房补贴、落户奖励等）。项目投资补助主要发生在项目产生实际贡献之前，其扶持力度取决于地方的财力以及对项目的评估判断，总体上受到较大限制，仅适用于对重大项目的招商。税收政策不涉及前置资金补贴，是以往后发展地区招商引资最重要的政策工具，一些地方为了招引优质项目，可能将税收返还平衡的期限放宽到五年、八年乃至更长时间。这两种政策长期以来在地方招商引资过程中发挥了重要作用，但都涉及到对特定经营者的优惠及补贴，特别是税收优惠不符合公平竞争原则，属于国务院《公平竞争审查条例》要求取缔的对象。 国家要求清理规范税费优惠政策为时已久。2014年，国务院发文要求全面清理规范税收等优惠政策，废止违反国家法律法规的优惠政策。2015年国务院再发文，对地方已出台优惠政策有规定期限的，继续执行；没有期限的设立过渡期，在过渡期内继续执行。各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。近年来，已有多个省市发文，清理违规出台税费优惠政策招商引资的行为。但如前所述，招商竞争机制内嵌于我国经济管理体制之中，没有对政府职能、央地关系、财税体制的改革联动，要管控招商和税收“逐底竞争”未必能收到实效。近年来对地方政府招商引资中税费优惠冲击最大的，实际上是地方财政收入压力，使得重大招商项目的前置补贴幅度有所下降，对于后置的优惠政策比如税收返还则影响不大。 当前税费清理规范工作全面升级。为推进公平竞争的全国统一大市场建设，并进一步优化营商环境，当前针对招商引资中滥用税费优惠政策的行为，清理行动已全面升级。今年8月1日起，国务院发布的《公平竞争审查条例》将正式实施，其中要求起草单位起草的政策措施不得含有给予特定经营者税收优惠；选择性、差异化的财政奖励或者补贴；要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；其他影响生产经营成本的内容。6月25日发布的国务院2023年度审计工作报告提出，“谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分，加大均衡性转移支付力度，健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制。对地方税费优惠政策进行评估和清理。加快全国统一大市场建设，制定全国统一大市场建设标准指引，对地方保护、市场分割、招商引资不当竞争等突出问题开展专项治理。”这些动作意味着进一步全面深化经济体制改革，对后续的招商竞争模式将造成重要影响，依赖税收返还开展招商引资已经无以为继。 在招商引资规范化、地方性优惠政策被取消的背景下，产业基础相对薄弱的地区招商手段更加匮乏。在针对招商项目的税收优惠被取消之后，后发展地区要承载发达地区的产业转移，难度可能大幅提高。对于具体企业来说，后发展地区的土地、劳动力或能源等相关要素的成本优势，如果没有税收优惠加持，不一定能够抵消在发达地区的产业集聚优势（包括供应链配套、物流、人才多样性、用工便利性、专业化服务、研发创新优势等）以及产业政策扶持。发达地区向后发展地区的产业转移，可能会有更大比例发生在都市圈范围内的梯度转移，跨都市圈的产业转移比例可能减少。发达城市还可以通过强化要素供给，比如推动工业用地提容增效，降低制造业要素成本，提升对制造业集聚的吸引力，减少产业对外转移。当然，在都市圈内部交通及要素一体化不断深化的基础上，推动核心城市、卫星城市和小城镇按照要素禀赋和比较优势形成产业分工协作格局，更加符合产业和经济发展的规律。 缺少税收优惠等政策支持，后发展地区与发达地区、大城市进行招商竞争难度也将大幅提高。对于产业基础较为薄弱的地区，由于财政实力不足，在有关产业发展的各类地方性普惠政策相比发达地区有全面差距，包括但不限于技术改造、研发创新、产业数字化、产品市场推广、科技成果转化、产业融合发展、信贷融资、科技金融、质量与品牌建设、企业梯队培育、公共平台建设、知识产权保护、人才支持等方面的政策，这些产业政策大多数不属于招商引资需要清理的优惠政策范围。长期来看，失去招商优惠政策工具后，后发达地区与发达地区可能形成“中心—外围”的产业极化结构，存在产业被长期锁定在低端、低附加值环节的风险。 从好的方面看，清理招商优惠政策，有利于降低招引企业的优惠政策诉求，合理引导企业预期，降低项目风险。一些后发展地区政府为了在招商竞争中获得先机，倾向于承诺或者给与企业更大幅度的优惠政策，但最终难以兑现，而在一些企业也因此形成应对策略，即要求政府尽早、尽快兑现优惠政策，通过前置的奖励和补贴（包括但不限于前置的厂房装修补贴、厂房代建、设备代购），降低后续兑付风险，但又因此加大了项目失败的风险，一些虚假项目、注水项目、“候鸟式”转移项目给地方财政带来较大损失。在全国一盘棋、清理招商优惠政策的背景下，投资企业和项目的预期有望得到合理引导，有利于降低重大项目失败后给地方带来的风险和损失。 享有国家优惠政策的地区，招商优势有望进一步凸显。基于国家生产力布局和区域协调发展战略，享受少数民族地区自治政策、西部大开发政策、沿海地区开放政策、边境地区开放政策、革命老区和中央苏区政策的地区，特别是多重政策叠加的地区，以及高新区、经开区、海关特殊监管区域（保税区、综合保税区等）、自贸试验区等，将拥有更加突出的政策优势，并能在招商过程中发挥更大的作用。诸如广西、海南等地区，凭借国家赋予的税收优惠政策，有望以更强的力度承接来自发达地区的产业转移。 03 中小城市招商引资对策和建议
一是尊重产业发展规律，完善产业分工布局。基于都市圈产业和要素流动的客观规律，依托都市圈节点卫星城市、重点开发区的区位优势，发挥产业协同效应，在具有产业基础、产城融合水平较高的地区和园区推动产业集聚发展。围绕地方重点产业、优势产业集群，推动产业特色化发展，聚焦产业细分领域和优势环节重点发展。 二是挖掘产业禀赋优势，开展差异化招商。推动县区、开发区围绕地方特色资源（比如大宗农林水产、矿产资源、能源基地等）、产业基础设施（如岸线港口、保税基地等）、重点产业载体、重大工程配套、下游市场空间、行业应用场景等禀赋优势，精准策划一批项目，开展资源布局招商、市场布局招商、产业链协同招商、应用场景招商，吸引企业项目落地。 三是创新资本招商模式，开展产业基金招商。可以预见，产业基金招商将在招商引资工作中发挥更大作用。一些有财力的城市、开发区，可以围绕地方主导产业、优势产业和特色产业发展需求，与社会资本合作，设立产业引导基金，遴选具有产业资源和招商能力的基金管理人，设立母基金和主题子基金，按照市场化原则投资与地方产业匹配的优质项目，培育未来的冠军种子企业，适时推动产业化项目落地。支持本市龙头企业、主要国有企业参与主题基金建设，形成龙头（链主）企业+主题园区（管委会）+CVC基金的模式，通过资本纽带打造产业链协作平台，建设主题园区。 四是完善产业服务生态，优化营商环境。从政策招商走向服务招商，依托产业生态体系和服务水平吸引项目落地。提升全市产业社区的建设水平，推动重点开发区、园区完善基础设施和公共服务配套，优化产业发展环境。构建产业价值网络联盟，比如整合金融服务机构（银行、PE、VC、上市辅导机构）、创新产业孵化机构（双创空间、孵化器、飞地加速器、高校产研合作平台、创投机构等）、企业专业服务机构（人力资源、管理咨询、法律咨询服务等）、供应链服务机构、行业重点商协会及研究机构、行业会展交流平台等，搭建企业与服务机构精准对接的便捷平台，提高对园区企业的服务水平。
